2017年5月23日，中華人民共和國國土資源部就《中華人民共和國土地管理法（修訂）》征求意見。 現(xiàn)行土地管理法的最新修訂是在2004年。 土地管理法的實(shí)踐在不斷發(fā)展，需要將一些行之有效的經(jīng)驗(yàn)和制度推廣到法律上來，對現(xiàn)行土地管理法進(jìn)行重新修訂勢在必行。上海動(dòng)遷律師事務(wù)所對修改后的意見草案做簡單的解釋。

　　本修改意見對現(xiàn)行法律的36條作了修改，修改后仍為8章86節(jié)。在36個(gè)修正案中，6個(gè)被刪除，6個(gè)被增加，20個(gè)被增加或刪除。以現(xiàn)行法律八章為序逐章閱讀。

　　一、總則部分增加了節(jié)約集約用地目標(biāo)和國家實(shí)行土地督察制度。

　　何為節(jié)約資源集約利用中國土地？節(jié)約集約用地主要有三層意思：一是可以節(jié)約用地，就是我們各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作都要盡量節(jié)省用地，千方百計(jì)地不占或少占耕地；二是集約用地，每宗建設(shè)項(xiàng)目用地必須不斷提高學(xué)生投入產(chǎn)出的強(qiáng)度，提高我國土地開發(fā)利用的集約化程度；三是需要通過分析整合、置換和儲(chǔ)備，合理設(shè)計(jì)安排以及土地投放的數(shù)量和節(jié)奏，改善社會(huì)建設(shè)生態(tài)用地結(jié)構(gòu)、布局，挖掘用地潛力，提高國家土地配置和利用技術(shù)效率。 通俗地講，就是一個(gè)集中一起、高利用率的使用不同土地，比如把農(nóng)村的一些宅基地恢復(fù)耕地，集中教育建設(shè)新市鎮(zhèn)。總體土地的利用教學(xué)效率高了就是集約。

　　土地節(jié)約集約利用最早發(fā)生在2008年，國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的通知》明確要求保護(hù)耕地，大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

　　《土地經(jīng)濟(jì)集約利用規(guī)定》（國土資源部第61號(hào)令）于2014年9月1日起施行，是我國第一部專門規(guī)范和指導(dǎo)土地經(jīng)濟(jì)集約利用的部門規(guī)定，共9章38條。針對土地管理的新形勢，規(guī)定充分利用當(dāng)?shù)氐某晒?jīng)驗(yàn)，推行土地節(jié)約集約利用制度。

　　這次修訂將根據(jù)規(guī)則，進(jìn)一步上升到法律的高度，在土地使用后，必須注重節(jié)約和集約，停止浪費(fèi)土地資源。

　　土地督察管理制度修訂入法也是社會(huì)實(shí)踐教學(xué)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，自2006年7月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于企業(yè)建立一個(gè)國家對于土地督察工作制度發(fā)展有關(guān)環(huán)境問題的通知》印發(fā)，國家通過土地督察制度已走過十個(gè)年頭，目前共向地方派駐12個(gè)督察局，代表國務(wù)院履行會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查。

　　二、“土地所有權(quán)和使用權(quán)”部分僅修改了第十一條，刪除了第十二條，主要是基于國家對房地產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。

　　修改內(nèi)容包括三個(gè)方面： 一是房地產(chǎn)登記的范圍，包括土地、房屋、樹木等固定標(biāo)的登記； 二是縣級(jí)以上政府房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)統(tǒng)一登記部門； 三是登記土地使用權(quán)的性質(zhì)發(fā)生了變化，特別是單位和個(gè)人使用國有土地的情況發(fā)生了變化，登記的土地，承認(rèn)農(nóng)地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)，這也是國家建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的配套制度。與現(xiàn)行法律相比有許多不同之處。

　　意見稿刪除的第十二條的主要內(nèi)容是依法變更土地的所有權(quán)和使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)。相應(yīng)刪除第八十二條關(guān)于不登記變更依法承擔(dān)的責(zé)任。刪除本條的理由應(yīng)當(dāng)考慮到，房地產(chǎn)的統(tǒng)一登記已經(jīng)要求登記更改所有權(quán)，無需重復(fù)該條款。

　　三、《土地資源利用企業(yè)總體發(fā)展規(guī)劃》部分，修訂了四條，主要是在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步增加了編制進(jìn)行土地可以利用網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的新理念，新原則，適度修訂了編制的程序和權(quán)限。

　　《意見》草案第十九條將創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享作為黨的十八屆五中全會(huì)確定的規(guī)劃和編制的基本思路。 草案在編制土地利用規(guī)劃時(shí)，除了現(xiàn)行法律規(guī)定原則外，還增加了保護(hù)永久基本農(nóng)田、節(jié)約集約、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局、維護(hù)群眾合法權(quán)益、確保群眾共享發(fā)展成果的原則。新的理念和原則能夠體現(xiàn)科學(xué)、協(xié)調(diào)、共享的精神。

　　總體來看，修訂草案以土地利用總體規(guī)劃為土地管理的綱，任何用地行為都應(yīng)當(dāng)在土地利用總體規(guī)劃范圍內(nèi)進(jìn)行，否則就是違法。因此，在制定土地利用總體規(guī)劃時(shí)，需要廣泛聽取公眾的意見。建議在聽取意見方面要有相應(yīng)的配套規(guī)定，避免流于形式。

　　在土地資源利用企業(yè)總體發(fā)展規(guī)劃分級(jí)審批的權(quán)限上，增加了國務(wù)院批準(zhǔn)跨省、自治區(qū)、直轄市土地可以利用系統(tǒng)總體設(shè)計(jì)規(guī)劃一項(xiàng)，這也是我國目前推進(jìn)京津冀等跨省城市群經(jīng)濟(jì)建設(shè)的必要性體現(xiàn)。

　　該意見稿對編制進(jìn)行土地資源利用企業(yè)總體發(fā)展規(guī)劃中土地使用用途的管制工作方面比現(xiàn)行法的要求學(xué)生提高，要求我們?nèi)珖褪∫患?jí)做出一個(gè)總體戰(zhàn)略部署和統(tǒng)籌安排；縣一級(jí)則應(yīng)劃分土地用途分區(qū)，明確中國土地用途和管制邊界；鄉(xiāng)一級(jí)則應(yīng)確定每一塊土地的用途并予以公告。層層管控，才能真正做到土地的精細(xì)化和節(jié)約集約經(jīng)營目標(biāo)。

　　四、“耕地保護(hù)”部分主要建立了“永久性基本農(nóng)田保護(hù)制度”，深化了耕地占用與補(bǔ)償平衡的內(nèi)涵，其他制度條款未作修改。

　　現(xiàn)行法律確立了“基本農(nóng)田保護(hù)制度”，意見草案規(guī)定，國家實(shí)行永久性基本農(nóng)田保護(hù)制度，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃定永久性基本農(nóng)田，在土地上實(shí)行，設(shè)置保護(hù)標(biāo)志，并公布中華人民共和國政府的地點(diǎn)和范圍。主要目標(biāo)是確保18億畝耕地保持紅線。與現(xiàn)行法律對基本農(nóng)田的保護(hù)相比，永久性基本農(nóng)田顯然需要特殊的保護(hù)措施。

　　在耕地占補(bǔ)平衡制度方面，現(xiàn)行法律規(guī)定的耕地占補(bǔ)平衡制度是“耕地占補(bǔ)平衡制度”，并在《耕地基本保護(hù)條例》中有明確規(guī)定。意見草案將耕地占用補(bǔ)償平衡制度表述為“占用多少、補(bǔ)償多少”，并要求確保“土地利用總體規(guī)劃確定的行政區(qū)域內(nèi)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量不減少”.

　　五、《建設(shè)用地》部分，意見草案主要是完善土地征收制度、農(nóng)村宅基地制度和建立農(nóng)村集體管理建設(shè)用地入市制度，這也是修訂中涉及最多的部分。

　　在土地征收方面，首先應(yīng)明確土地征收的公共利益，并與國有土地建設(shè)征收補(bǔ)償條例相銜接，將國防外交、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)界定為公共利益，不符合退出土地征收范圍的公共利益（增加第四十四條）。二是進(jìn)一步規(guī)范征地程序，增加地方政府申請征地?cái)?shù)量，在征地前與農(nóng)民簽訂土地補(bǔ)償安置協(xié)議，落實(shí)補(bǔ)償安置基金（增加第四十六條）。

　　草案完善了農(nóng)民補(bǔ)償機(jī)制，主要是在征地補(bǔ)償中考慮到土地的生產(chǎn)價(jià)值、區(qū)位價(jià)值、供求價(jià)值和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（增加第四十八條） ，完善了單一的產(chǎn)值補(bǔ)償措施； 農(nóng)民的房屋不再作為附屬物進(jìn)行補(bǔ)償，而是作為特殊的產(chǎn)權(quán)提供公平合理的補(bǔ)償（增加第四十九條）。

　　同時(shí)進(jìn)行明確市、縣人民政府部門應(yīng)當(dāng)將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)生活保障制度體系。有條件的地區(qū)、市縣人民政府管理可以根據(jù)實(shí)際情況安排一定數(shù)量的國有建設(shè)用地或者物業(yè)由被征地的農(nóng)村集體主義經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織長期生產(chǎn)經(jīng)營（修改第51條）。

　　在農(nóng)村宅基地制度方面，《意見》主要改進(jìn)了三個(gè)方面：一是縣級(jí)人民政府要保護(hù)農(nóng)民的最低居留權(quán)，對人多地少、一戶住房得不到保障的農(nóng)民采取措施。 二是宅基地的申請，依法經(jīng)村民大會(huì)批準(zhǔn)后，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準(zhǔn)；涉及占用農(nóng)業(yè)用地的，由縣級(jí)政府批準(zhǔn)；三是引導(dǎo)宅基地自愿退出有償退出機(jī)制。被廢棄的宅基地，集體經(jīng)濟(jì)組織可以與宅基地使用權(quán)協(xié)商回購，主要是為了在集體范圍內(nèi)重新分配宅基地，或者按照國家有關(guān)規(guī)定安排、利用宅基地。這也意味著村民自治需要一定的水平和相應(yīng)的支持機(jī)制，否則將成為下一個(gè)沖突點(diǎn)。

　　意見稿關(guān)于企業(yè)建立一個(gè)農(nóng)村發(fā)展集體經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)生態(tài)用地入市制度，主要是通過增加第63條，在符合中國土地資源利用系統(tǒng)總體設(shè)計(jì)規(guī)劃前提下的集體經(jīng)營性建設(shè)工程用地，集體土地所有權(quán)人可以及時(shí)采取出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等方式由單位產(chǎn)品或者其他個(gè)人信息使用，并簽訂書面勞動(dòng)合同。而按照國家規(guī)定方面取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押。這與我國國有土地使用權(quán)出讓后的權(quán)益是一體的，在全國也經(jīng)過了試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)不斷積累，但可以預(yù)見的是，該制度的建立將極大地促進(jìn)土地資本市場的活躍，但同時(shí)也會(huì)有需要大量的糾紛爆發(fā)。

　　六、《法律社會(huì)責(zé)任》部分，完善了違法建筑占地的措施。

　　意見稿第六章、第八章未進(jìn)行研究任何一個(gè)修改，第七章法律社會(huì)責(zé)任公司部分，刪除兩條，同時(shí)將現(xiàn)行法“非法占用企業(yè)土地”一律改為“違法占用土地”。在違法占用土地的措施上，針對中國農(nóng)民對于違法占地蓋住宅和其他相關(guān)違法占用土地的，有著自己不同的程序和措施。特別是對農(nóng)民的違法占地處理能力相對人性化，分不同的情況分析處理，其中凡是符合我國土地資源利用系統(tǒng)總體發(fā)展規(guī)劃且符合宅基地使用環(huán)境條件的，可以責(zé)令改正處以罰款，這一制度規(guī)定會(huì)不會(huì)導(dǎo)致很多農(nóng)民違法占地一罰了事，還需要實(shí)踐中得到完善工作總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

　　此外，在非法占用土地方面，凡拒不歸還土地的，應(yīng)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。所有被沒收的樓房和農(nóng)村宅基地都是集體組織處理，其他的是縣級(jí)政府處理，不一樣。

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